afriqueLa Revue Socialiste n°35 : “L’Afrique en question”

Il y a encore moins de vingt ans une étude sur la démocratie en Afrique, en particulier en Afrique de l’Ouest, se serait, au mieux, résumée à une réflexion comparée sur le contenu de constitutions qui, toutes, consacraient les grands principes républicains de séparation des pouvoirs, les libertés publiques individuelles et collectives, voire le multipartisme (ce qui était notamment le cas de la Constitution ivoirienne de 1960), ou encore l’indépendance de la justice.

Dans ce même registre du pur formalisme, la tenue plus ou moins régulière d’élections rythmait la vie politique, et les scrutins étaient censés être des instruments de légitimation politique par la voie du suffrage universel.Or, dans les faits, cet habillage juridique et politique faisait davantage figure de slogan ou d’artifice et ne se reflétait guère dans la réalité politique sur le Continent. Celle-ci renvoyait presque toujours, à de rares exceptions près (le Sénégal), à des régimes autoritaires fondus dans des systèmes de parti unique, où le Chef de l’État cumulait tous les pouvoirs, s’entourant tout au mieux d’un groupe d’hommes et de femmes dévoué à sa seule personne. Dans ce type de régime, les dirigeants accédaient le plus souvent au pouvoir à la suite, soit de coups d’État militaires (Togo, Mali, Niger, Bénin, Burkina Faso), soit d’arrangements politiques scellés avec l’ancienne puissance coloniale au moment des indépendances (Côte d’Ivoire). Dans la plupart des pays, l’autorité au sein de l’appareil d’État se confondait étroitement avec tous les rouages du parti au pouvoir, et l’exercice des fonctions politiques ou administratives les plus importantes, était exclusivement fonction du niveau d’allégeance au Chef de l’Etat, chef du parti unique. Dans un tel environnement institutionnel et politique, les changements n’étaient jamais le fruit des élections, et donc d’une quelconque alternance par les urnes, mais uniquement la conséquence de révolutions de palais, de coups d’État militaires, sans aucune incidence sur la nature autoritaire des régimes en place. Les multiples dérives auxquelles ont conduit, pendant près de trois décennies, les pratiques politiques et constitutionnelles ont eu une part essentielle dans l’échec de l’État en Afrique, censé promouvoir le développement et l’unité nationale.

Les mouvements de contestation des années 1990

C’est précisément à l’autoritarisme politique quasi institutionnalisé (dans de nombreux États le parti unique était constitutionnalisé) d’une époque pas trop lointaine que s’en sont pris les mouvements de contestation qui se sont généralisés au début des années 1990. Ces derniers ont conduit, sinon à des ruptures (comme au Benin et au Mali, en particulier), par le biais de Conférences Nationales, du moins à des réformes plus ou moins consensuelles, concédées par des pouvoirs fragilisés par les manifestations de rue, et portant pour l’essentiel sur la reconnaissance du multipartisme, le mode de dévolution du pouvoir, et sur un élargissement des espaces de liberté. Outre l’instauration du multipartisme (qui, bien que mentionné dans la Constitution ivoirienne de 1960, a été arrachée par les manifestants emmenés, en avril 1990, par le chef de l’opposition, Laurent Gbagbo), les revendications visaient principalement un plus strict encadrement constitutionnel de la fonction présidentielle, ainsi que la mise en place de mécanismes garantissant la tenue d’élections libres et démocratiques.

C’est donc dans un cadre institutionnel et politique rénové que la démocratie représentative s’est progressivement installée en Afrique de l’Ouest. A côté d’expériences emblématiques de la nouvelle donne politique, comme celles du Bénin (dès 1990), du Mali (en 1991) et dans une certaine mesure, du Niger (en 1992), d’autres pays comme le Togo et la Guinée, ont, au contraire, malgré les soubresauts qui ont suivi la période de transition, et sous couvert de pluralisme – auquel s’étaient finalement soumis leurs dirigeants, les généraux Eyadéma et Conté -, perpétué les pratiques les plus caricaturales de l’époque du parti unique.

La consécration du pluralisme

Mais quelles que soient les nuances, voire les réserves, qu’il convient d’apporter concernant l’étendue des changements intervenus pendant la période post-revendication, celle-ci a été marquée par l’organisation des premières élections réellement pluralistes. Ce trait s’est affirmé tout au long de la décennie 1990, et il a de toute évidence imprégné une dynamique politique jusque-là inconnue. Au Bénin, en 1991 (et avant cela le référendum constitutionnel de décembre 1990), l’élection présidentielle a débouché sur la première alternance démocratique que le pays ait connue depuis son indépendance. L’année d’après, en 1992, le Mali lui emboîtait le pas par la tenue d’une élection présidentielle libre et démocratique qui a porté au pouvoir l’un des opposants du Chef de l’Etat renversé par le soulèvement populaire du 26 mai 1991. Au Niger, en 1992, et plus tard au Sénégal, en mai 2000 et en Côte d’Ivoire en octobre de la même année, sans oublier le Cap Vert, la tenue des scrutins a donné tout son sens au suffrage universel, notamment comme vecteur de l’alternance démocratique. Même si durant la décennie 1990 les résultats des élections ont continué d’être contestées dans certains pays d’Afrique de l’Ouest, singulièrement au Togo et en Guinée, ailleurs les scrutins ont été de plus en plus intériorisés comme une norme qui, à défaut d’être totalement identifiée au bon fonctionnement de la démocratie, traduisait une demande de plus de démocratie. C’est dire qu’au fil des élections et de l’implication de plus en plus forte des acteurs politiques et des citoyens en général à toutes les étapes des processus électoraux, le recours au suffrage universel comme mode de légitimation politique s’est petit à petit imposé. Partant de là, et l’histoire politique mouvementée de certains États en atteste, les questions électorales, et surtout les manquements les plus notoires à l’exigence croissante de transparence, ont exacerbé les contestations qui, poussées jusqu’à leur paroxysme, ont sérieusement menacé la stabilité des pays concernés (Togo, Guinée).

Même s’il est toujours difficile de faire la part exacte entre la réussite et l’échec des différentes expériences politiques, tant elles sont contrastées et variées, il est incontestable que les pays d’Afrique de l’Ouest, ont dans leur ensemble mieux réussi leur entrée en démocratie que les États d’Afrique centrale. Ce constat procède de la conjonction de multiples paramètres recouvrant l’instauration de nouvelles règles de régulation politique et électorale, l’apparition de contrepouvoirs incarnés par les juridictions constitutionnelles, l’émergence d’un espace partisan plus structuré, un champ des liberté plus étendu et plus protégé, une société civile mieux organisée et une presse dont les excès parfois réels ne rendent pas assez compte de son apport dans l’avènement et la défense du pluralisme. A cet égard, l’exemple du Benin, en matière de démocratie ne saurait se réduire uniquement au rôle joué par la Commission électorale nationale autonome (CENA) créée en 1995, et à l’autorité qu’a su imposer, à chaque échéance électorale, depuis près d’une vingtaine d’années, la Cour constitutionnelle. La reconstruction politique opérée dans ce pays (et dont témoignent la banalisation de l’alternance à la tête de l’État et les renversements de majorité à l’Assemblée nationale) est également illustrée par le dynamisme des forces politiques qui s’appuient sur une société civile de mieux en mieux organisée. En réalité c’est toute la société béninoise, à travers les institutions, les organisations non gouvernementales, les mouvements associatifs (où les femmes occupent une place prépondérante) et la presse, qui se juge comptable du pacte politique et social scellé à la Conférence nationale de février 1990. Elle a eu à le démontrer à plusieurs reprises, notamment lors du scrutin présidentiel, d’abord de 1996, où la Cour constitutionnelle a validé le résultat défavorable au Chef de l’État sortant, candidat à sa succession, Nicéphore Soglo, ensuite de 2006, où les Béninois dans leur ensemble ont su faire échec à la volonté du Président Mathieu Kérékou, d’être candidat à un troisième mandat (interdit par la Constitution) et de discréditer le scrutin qui allait porter au pouvoir Yayi Boni.

Une telle mobilisation pour préserver les acquis démocratiques enregistrés au début de la décennie 1990, est perceptible ailleurs en Afrique de l’Ouest, certes sous des formes différentes de celles qui ont cours au Benin, mais avec des succès à la clé. L’alternance par les urnes au Sénégal, en  mars 2000, a sans conteste mis en évidence le geste historique du Chef de l’État sortant, Abdou Diouf, appelant le Président quelques heures seulement après l’annonce des résultats, mais elle a également été marquée par la détermination des Sénégalais à faire triompher la vérité des urnes. Quant à des pays comme le Mali, le Niger, le Cap Vert, ou encore le Burkina Faso et le Ghana, le respect du calendrier électoral est désormais une chose acquise. La tenue des scrutins, organisés sous l’égide de structures indépendantes agissant en lieu et place ou en coopération avec les administrations traditionnelles (Ministères de l’intérieur ou de l’administration territoriale) donnent lieu à de véritables compétitions entre les différents partis et candidats, mais dans un climat de plus en plus dédramatisé.

Trois pays continuent de faire « tâche » dans ce paysage « démocratique » : la Guinée Conakry, ainsi que la Guinée Bissau, où le pluralisme s’est longtemps conjugué avec un ordre militaro-civil qui a montré son incapacité quasi chronique à se convertir aux règles des plus élémentaires de la démocratie, et le Togo où la succession dynastique organisée en 2005, après la mort du général Eyadema, n’a pas mis fin aux turpitudes d’un régime né des coups d’État de 1963 et 1967. « L’embellie » des élections législatives de 2007 au Togo dont les règles d’organisation ont résulté d’un dialogue entre toutes les forces politiques initié par le Président burkinabé, Blaise Compaoré, doit encore être confirmée, en 2010, à l’occasion du scrutin présidentiel auquel devrait participer le chef de l’opposition, Gilchrit Olympio. Pour l’heure, rien ne dit, et les affrontements fratricides de ces derniers mois au Sommet de l’État ne prêtent pas à l’optimisme, que les conditions de régularité du scrutin seront réunies et respectées dans un pays habitué, depuis près de cinquante ans, à des parodies d’élections.

Les dangers d’une dérive « présidentialiste »

Les avancées démocratiques des deux dernières décennies sont aujourd’hui sous la menace d’une dérive « présidentialiste » des régimes politiques qui, sous certains aspects, renvoie à des pratiques d’une autre époque, celle du parti unique. Même si ce phénomène reste moins marqué en Afrique de l’Ouest que dans d’autres régions d’Afrique, il porte le signe d’une altération des gardes fous qui ont été mis en place par les acteurs du changement. La prépondérance de la fonction présidentielle imprègne de nouveau la vie politique et annihile les jeux d’équilibre et de contrepouvoirs que le nouveau constitutionnalisme avait instaurés. Au fil des ans et en s’appuyant parfois sur l’hégémonie du parti au pouvoir (dont le Chef de l’État conserve la direction, comme au Sénégal), les Présidents sont parvenus à imposer leur emprise totale sur l’exécutif (réduisant le champ d’intervention des Premiers ministres), voire sur l’ensemble de l’appareil d’État. C’est dans ce contexte, plus sérieusement affirmé, encore une fois en Afrique Centrale qu’en Afrique de l’Ouest, qu’ont été engagées, à un rythme effréné au cours des dernières années, les révisions constitutionnelles tendant à abroger les dispositions relatives aussi bien au nombre limité de mandats présidentiels (deux) et à leur durée (passée très vite de cinq à sept ans), et à introduire  de nouvelles règles élargissant un peu plus les attributions du Chef de l’État. En procédant fréquemment à ce type de manipulation constitutionnelle, les chefs de l’exécutif sont souvent tentés de passer outre la représentation nationale, et au-delà, de contourner les organes de régulation, notamment juridictionnelle. La tentative de passage en force du Président nigérien, Mamadou Tandja, pour imposer son projet de révision de la Constitution qui l’autoriserait à briguer un troisième mandat s’est heurtée tout à la fois à l’opposition des partis politiques, des centrales syndicales et de la société civile, ainsi qu’à la détermination de la Cour constitutionnelle de dire le droit, fut-ce contre la volonté du Président de la République. L’exemple nigérien qui confirme l’enracinement de la culture démocratique et le souci des nouvelles juridictions constitutionnelles africaines de jouer leur rôle de régulateur du droit, tant en ce qui concerne la protection des droits fondamentaux et des libertés que le contentieux électoral, n’est pas sans rappeler celui du Nigéria, où l’ancien Président Obasanjo, a dû renoncer à son projet secret de postuler pour un troisième mandat banni par la Constitution.

L’évolution parfois dévoyée du fonctionnement des institutions rendant difficile l’alternance démocratique est amplifiée aujourd’hui par la suspicion qui plane désormais sur les processus électoraux. L’acte d’accusation n’épargne plus les structures de gestion des élections. Longtemps considérées comme les garantes d’élections transparentes, elles voient de plus en plus leur impartialité mise en cause (à travers, entre autres, leur composition) avec le risque d’entacher la sérénité du débat politique, et de revivre les tensions postélectorales qui ont naguère fait le lit de graves crises internes. Cette dégradation de l’image des organismes emblématiques des changements politiques au cours des quinze dernières années intervient à un moment où le système de fraude se professionnalise (dans ce domaine, on semble entré dans l’ère de l’ingénierie électorale) et surtout se modernise. L’informatisation des fichiers électoraux, pour nécessaire qu’elle se révèle, n’a pas mis fin aux accusations de fraude portant sur les doubles inscriptions, les votes fictifs ou encore l’achat des voix. Les interrogations que continue de soulever l’organisation matérielle des élections en Afrique de l’Ouest, ou encore le déroulement des opérations de vote, se conjuguent avec un taux d’abstention, parfois anormalement élevé (comme au Mali, par exemple, ou au Sénégal lors des élections législatives de 2007, boycottées par l’opposition) qui, dans certains cas, s’explique par la modification des règles du jeu (changement de mode de scrutin) dont la seule finalité est de conforter le pouvoir en place.

Malgré les dysfonctionnements constatés dans la chaîne électorale, le recours au suffrage universel a progressivement pris tout son sens comme instrument de régulation politique et de légitimation des pouvoirs, mais aussi comme mode privilégié de sortie de crise. Ce dernier cas de figure est largement attesté par la voie suivie par la Côte d’Ivoire. Au-delà de ses implications immédiates, dont la formation d’un gouvernement dirigé par le chef de la rébellion, Guillaume Soro, l’Accord politique de Ouagadougou du 4 mars 2007, conclu entre le Président Laurent Gbagbo et Guillaume Soro, sous l’égide du Chef de l’État burkinabé, Blaise Compaoré, repose principalement sur la volonté et la capacité des auteurs politiques de réunir toutes les conditions susceptibles d’assurer une bonne organisation des élections dans lesquelles tous les Ivoiriens se reconnaîtraient. En fixant au 29 novembre 2009 la tenue du premier tour de l’élection présidentielle, le Président ivoirien a sans doute jugé que toutes les opérations d’enrôlement et d’inscription sur les listes électorales seront achevées dans le délai requis, et que la Commission électorale indépendante (CEI) composée majoritairement de représentants des partis d’opposition, sera à même d’exercer toutes ses attributions. Au Togo en 2007 (pour les élections législatives), en Mauritanie en 2006, 2007 mais aussi et surtout en 2009, ainsi qu’en Guinée avant la fin de l’année 2009, le recours aux urnes, dans un cadre institutionnel rénové permettant de donner toute sa portée au suffrage universel, s’est imposé comme la seule issue aux crises et conflits en Afrique.

Les obstacles qui continuent de se dresser sur la voie des changements politiques et de la démocratie, pourtant largement souhaités par les peuples africains, ne peuvent en aucun cas conduire à douter de la capacité de l’Afrique à surmonter les résistances à l’alternance démocratique. L’exemple récent du Ghana, où le candidat de l’opposition, John Atta Mills, n’a battu son adversaire que de quelques milliers de voix, a montré que pour peu que certains conditions soient remplies (impossibilité pour le Président sortant de pouvoir postuler à un troisième mandat, bon fonctionnement de la Commission électorale, existence d’un projet alternatif), les ressorts de la démocratie peuvent fonctionner.

A l’évidence, en Afrique de l’Ouest tout spécialement, la restauration, sous le couvert d’un discours démocratique, de pratiques autoritaires, n’ont pas, en effet, brisé l’élan des années de contestation. Par ailleurs, le monde d’aujourd’hui n’est pas celui des décennies 1960, 1970 et 1980 où les régimes de parti unique bénéficiaient de la bienveillance et surtout des soutiens multiformes, y compris militaires, des anciennes puissances coloniales dont principalement la France. De nos jours, la quête de démocratie et de liberté est au cœur des relations internationales et l’Afrique n’est plus en reste. Dès lors, on peut dire, sans risque de se tromper, que les pouvoirs qui s’obstinent à verrouiller le jeu politique pour se maintenir au pouvoir, livrent un combat d’arrière garde. Ce constat est d’autant plus vrai que la crise économique n’en a pas fini avec ses retombées sociales qui ne manquent pas d’exacerber les rapports entre gouvernants et gouvernés.

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